火災(zāi)事故調(diào)查認(rèn)定的可訴性研究

隨著我國(guó)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展，公民法治意識(shí)的增強(qiáng)，法制的健全及執(zhí)法的規(guī)范，在消防行政執(zhí)法方面，由火災(zāi)原因和事故責(zé)任認(rèn)定引起的法律問(wèn)題呈現(xiàn)出逐年上升趨勢(shì)，但由于在現(xiàn)行法律法規(guī)與司法實(shí)踐方面存在一些矛盾與混亂，給人們的認(rèn)識(shí)和司法實(shí)踐造成了困難。對(duì)這方面的理論分析，目前可概括為三種認(rèn)識(shí):一是認(rèn)為火災(zāi)原因和事故責(zé)任認(rèn)定屬于可訴的具體行政行為，應(yīng)納人行政訴訟的受案范圍;二是認(rèn)為火災(zāi)原因和事故責(zé)任認(rèn)定不是可訴的具體行政行為，不能納人行政訴訟的受案范圍;三是認(rèn)為火災(zāi)原因認(rèn)定不是可訴的行政行為，而火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是可訴的行政行為。經(jīng)過(guò)幾年?duì)幷?，不但沒有達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，反而使問(wèn)題更加復(fù)雜化了。為此，本文通過(guò)分析行政機(jī)關(guān)行為的分類，具體行政行為的概念，司法實(shí)踐狀況及可訴性的本質(zhì)等，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將火災(zāi)原因和事故責(zé)任認(rèn)定納人可訴具體行政行為的受案范圍，但其可訴性又具有特殊性。在此基礎(chǔ)上對(duì)實(shí)際工作提出了相應(yīng)的建議。北京消防檢測(cè)維保公司-火災(zāi)事故調(diào)查認(rèn)定的可訴性研究/文/楊秋波

一、具體行政行為性質(zhì)分析

(一)行政機(jī)關(guān)行為的分類

行政機(jī)關(guān)在開展工作的過(guò)程中，除行政行為外還可能有三類行為:內(nèi)部管理行為、民事行為和相對(duì)人行為。內(nèi)部管理行為是行政機(jī)關(guān)為了維持一定的工作秩序，保證運(yùn)行暢通，提高效率，根據(jù)自身工作性質(zhì)及工作需要制定的一套管理制度來(lái)實(shí)施的。民事行為及其處理是由諸如合同法這樣的民法來(lái)制約的。相對(duì)人行為是指行政機(jī)關(guān)也可能是另一些行政機(jī)關(guān)的管理對(duì)象，因而，也要產(chǎn)生行為相對(duì)人的行為。顯然，火災(zāi)原因和事故責(zé)任認(rèn)定不屬于土述三類行為，那必然是屬于行政行為。

(二)具體行政行為的概念

在法學(xué)界，對(duì)行政行為的認(rèn)識(shí)通常存在四種學(xué)說(shuō):最廣義說(shuō)、廣義說(shuō)、狹義說(shuō)、最狹義說(shuō)。在我國(guó)法學(xué)界，對(duì)行政行為的理解是受到法律規(guī)定的深刻影響的。我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院受理行政訴訟案件的范圍**于具體行政行為。因此，大多數(shù)學(xué)者傾向于最狹義說(shuō)，將行政行為基本等同于“具體行政行為”困。

依據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)有關(guān)詞語(yǔ)的解釋，具體行政行為可理解為行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)，按照法律、條例、規(guī)定、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、辦法等的規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)給定的社會(huì)竹理目的，針對(duì)特定的人或事采取的行動(dòng)。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)具體行政行為的理解表述為，行政主體針對(duì)特定對(duì)象具體運(yùn)用法律規(guī)范所作出的，對(duì)特定對(duì)象產(chǎn)生約束力的活動(dòng)。因此，作為具體行政行為應(yīng)該有如下特征:(1)行政主體。行為主體要具有行政主體資格，即必須有國(guó)家法律賦予其相應(yīng)職權(quán);(2)特定對(duì)象。作為行政劉象可以是具體的人，也可以是具體的事項(xiàng)，對(duì)其產(chǎn)生的約束力，如果說(shuō)權(quán)利義務(wù)的話，只有當(dāng)對(duì)象是人時(shí)才會(huì)表現(xiàn)出來(lái)，對(duì)事則為規(guī)范性的要求，因此，在判斷是否屬于具體行政行為時(shí)不能片面強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù);(3)具體適用的法律規(guī)范。這是行政機(jī)關(guān)作出某種行為的依據(jù)，按照法制社會(huì)的要求，如果沒有具體適用的法律規(guī)范，就不能做出具體行政行為。

火災(zāi)原因及事故責(zé)任認(rèn)定的法定權(quán)力是《中華人民共和國(guó)消防法》第三十九條規(guī)定賦予公安消防機(jī)構(gòu)的，作出認(rèn)定具體適用法律規(guī)定由《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》確定，火災(zāi)原因認(rèn)定的對(duì)象是火災(zāi)事實(shí)，火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定則是單位或個(gè)人，這些認(rèn)定一經(jīng)作出都具有權(quán)威性和約束力。因此，火災(zāi)原因和事故責(zé)任認(rèn)定都應(yīng)屬于具體的行政行為。

(三)司法實(shí)踐現(xiàn)狀

對(duì)于火災(zāi)原因和事故責(zé)任認(rèn)定的法律救濟(jì)途徑，在《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第三十一條規(guī)定:“當(dāng)事人對(duì)火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服的，自收到《火災(zāi)原因認(rèn)定書》、《火災(zāi)事

故責(zé)任認(rèn)定書》之日起十五日內(nèi)，可以向火災(zāi)事故發(fā)生地主管公安機(jī)關(guān)或者上一級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)重新認(rèn)定;…火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任的重新認(rèn)定決定為最終決定。”在2000年3月20日公復(fù)字20003號(hào)公安部《關(guān)于對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服是否屬行政訴訟受案范圍的批復(fù)》指出:“火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是公安消防機(jī)構(gòu)在查明火災(zāi)事故事實(shí)后，根據(jù)當(dāng)事人的行為與火災(zāi)事故之間的因果關(guān)系，以及其行為在火災(zāi)事故中所起的作用而做出的結(jié)論，其本身并不確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，不是一種獨(dú)立的具體行政行為，不屬于《行政訴訟法》第十一條規(guī)定的受案范圍?！鄙鲜鲆?guī)定屬于越權(quán)規(guī)定，不僅否定了火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定的具體行政行為性質(zhì)，而且排除其行政訴訟的救濟(jì)途徑，法院可以不予采用。因?yàn)椤缎姓V訟法》在第十一條、第十二條采用的是以“肯定為主、否定為輔”的方式規(guī)定的受案范圍，并未明確排除火災(zāi)原因認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定的訴訟受理，而且《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定“《行政訴訟法》第十二條第(.四)項(xiàng)規(guī)定的‘法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為’中的‘法律’，是指全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定、通過(guò)的規(guī)范性文件”。在實(shí)踐中，就火災(zāi)原因認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定提起行政訴訟而且被法院受理的案件逐年增多，其中作為被告的公安消防機(jī)構(gòu)有勝訴的，也有敗訴的?？梢姡馂?zāi)原因認(rèn)定與火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定實(shí)際已被法院視為具體行政行為并可對(duì)其進(jìn)行司法審查。

二、可訴性的本質(zhì)分析

具體行政行為的可訴性既是一個(gè)理論問(wèn)題，又是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題，雖然有學(xué)者已經(jīng)對(duì)可訴性的概念、特征、原則等進(jìn)行了理論探討，但并未回答訴訟為什么會(huì)發(fā)生?如何發(fā)生?本質(zhì)是什么?在前面已經(jīng)分析了具體行政行為的特點(diǎn)，可以看出無(wú)論是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，還是其對(duì)特定的對(duì)象作出的具有約束力的行動(dòng)，都必須以相關(guān)法律、規(guī)定、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、條例、辦法等為依據(jù)，如果沒有相關(guān)法律依據(jù)，就無(wú)法作出具有約束力的行動(dòng)。法律法規(guī)是客觀的、抽象的、概括的，對(duì)特定的對(duì)象一般不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生某種約束力，而相應(yīng)的約束力則是法律通過(guò)具體行政行為表現(xiàn)出來(lái)的主觀的、具體的一面。因此，具體行政行為起著聯(lián)系法律的客觀方面(法律條文)與主觀方面(某種約束力)的橋梁作用。用測(cè)量學(xué)上的術(shù)語(yǔ)來(lái)理解就是，作為客觀方面的法律條文對(duì)應(yīng)于尺子，特定對(duì)象對(duì)應(yīng)被測(cè)物體，主觀方面的約束力對(duì)應(yīng)測(cè)量結(jié)果，具體行政行為對(duì)應(yīng)測(cè)量。根據(jù)測(cè)量理論，客觀的法律條文與主觀的約束力之間一定存在偏差，而且這種偏差可以分為兩類，一類屬于過(guò)錯(cuò)(有意的或無(wú)意的)引起的，通過(guò)行政主體的努力可以盡量避免的。比如:不作為、亂作為、事實(shí)不清、證據(jù)不足、定性不準(zhǔn)、適用法律錯(cuò)誤、程序違法、顯失公正等;另一類則屬于主觀上無(wú)法避免的，產(chǎn)生原因在于行政主體與相對(duì)人對(duì)法律條文的主觀理解和對(duì)特定對(duì)象的主觀判斷上的不一致。人不僅受感情因素的影響，還受其思想素質(zhì)、工作經(jīng)驗(yàn)、水平和能力的影響，對(duì)問(wèn)題的分析判斷難免產(chǎn)生這樣那樣的偏差;尤其是在我國(guó)這樣一個(gè)人際關(guān)系復(fù)雜濃重的社會(huì)環(huán)境下，個(gè)人的思想意識(shí)很容易受到來(lái)自多方面利益與需求的引誘和驅(qū)使，因而在行為上也會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的偏差。此外，由于行政主體與相對(duì)人的地位、出發(fā)點(diǎn)和利益上的不同，對(duì)法律條文和具體事實(shí)的分析判斷就必然存在差異，也就存在發(fā)生訴訟的可能性。因此，在上述偏差和差異發(fā)生的方面都可作為訴訟的對(duì)象而提起行政訴訟，也就是說(shuō)，在作出具體行政行為的整個(gè)過(guò)程中，只要有適用法律條文的地方，就可以發(fā)生訴訟，而且從第二類偏差可以看出，這種訴訟是難于避免的。為了構(gòu)筑減少行政訴訟案件數(shù)量，防止行政機(jī)關(guān)及工作人員濫用權(quán)力，追求個(gè)人或小團(tuán)體利益，實(shí)現(xiàn)公正行政的**道防火墻，就必經(jīng)從立法上**限度保證處于弱勢(shì)地位的行政相對(duì)人提起行政訴訟的權(quán)力。這樣做的結(jié)果，既能促進(jìn)公務(wù)人員自覺加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高行政水平，增強(qiáng)尊重法律、敬畏法律的效果;也能有效降低行政訴訟發(fā)生的兒率，即使有使法院一F作任務(wù)加重的情況出現(xiàn)，這也是短暫的。美國(guó)司法界早在卜世紀(jì)三十年代以后就堅(jiān)持“除非法律明文規(guī)定，不能審查的行政行為只是例外”的原則。

三、火災(zāi)原因和事故責(zé)任認(rèn)定的可訴性分析

火災(zāi)原因認(rèn)定是公安消防部門在火災(zāi)撲滅后通過(guò)火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)詢問(wèn)、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、技術(shù)鑒定和模擬實(shí)驗(yàn)等調(diào)查結(jié)果，對(duì)火災(zāi)發(fā)生原因作出的科學(xué)結(jié)論。它是對(duì)火災(zāi)事實(shí)的客觀反映，其直接目的是為預(yù)防火災(zāi)發(fā)生、抑制火災(zāi)發(fā)展、實(shí)施火災(zāi)撲救提供指導(dǎo)和幫助。因此，原則_卜講，火災(zāi)原因認(rèn)定不是針對(duì)具體的個(gè)人及行為，是就事不就人的。因此，只要調(diào)查的程序是合法的，行為是積極的，證據(jù)是客觀的，推理是科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，僅就認(rèn)定結(jié)論提起訴訟就不具有理由?；馂?zāi)原因通常分為放火、電氣、違章操作、用火不慎、吸煙、玩火、自燃、雷擊、不明、其他等，火災(zāi)原因認(rèn)定結(jié)論是一種科學(xué)結(jié)論，屬于不可訴的。

火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是根據(jù)已查明的火災(zāi)事故經(jīng)過(guò)、火災(zāi)原因、火災(zāi)損失及有關(guān)單位和個(gè)人與火災(zāi)事故的關(guān)系等，就可按照《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第二十九條規(guī)定對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人的責(zé)任確定為直接責(zé)任、間接責(zé)任、直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。按照《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第三十條的規(guī)定，火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定的目的就是要據(jù)此認(rèn)定，依照《消防法》、《刑法》、《行政處罰法》等有關(guān)法律法規(guī)對(duì)相關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行相應(yīng)的處罰。因此，火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是直接依法確定有關(guān)單位和個(gè)人的法律地位、相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，認(rèn)定結(jié)論不可能完全避免出現(xiàn)客觀法律與主觀權(quán)利之間的偏差，因此，認(rèn)定結(jié)果屬于可訴的。

一個(gè)具體行政行為往往是以其結(jié)果來(lái)說(shuō)的，而事實(shí)L，它不可能是一個(gè)孤立的、單純的行為，往往涉及一系列的環(huán)節(jié)、過(guò)程和行為。因此，涉及一個(gè)具體行政行為的訴訟也就應(yīng)該是針對(duì)作出該具體行政行為從開始到結(jié)束的所有環(huán)節(jié)和過(guò)程，只要行政相對(duì)人認(rèn)為這些環(huán)節(jié)和過(guò)程的任一環(huán)節(jié)、任一過(guò)程不合法、裁量不公都可提起訴訟。就如生活中L樓的例子，上樓是一步一步卜去的，如果中途某一步?jīng)]有踩著樓梯就可能掉下去，其最終行為是由過(guò)程中的每一行為及過(guò)程構(gòu)成的?？梢?，對(duì)某一具體行政行為提起的訴訟雖然最終都會(huì)體現(xiàn)在其結(jié)果上，但訴訟的對(duì)象卻不一定為結(jié)果。這一點(diǎn)也可以通過(guò)分析涉及具體的火災(zāi)原因和事故責(zé)任認(rèn)定提起的行政訴訟案件來(lái)予以證實(shí)。

《消防法》和(火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定))等對(duì)公安消防機(jī)構(gòu)在火災(zāi)調(diào)查認(rèn)定中的職責(zé)、證據(jù)收集方法、調(diào)查詢問(wèn)方法、責(zé)任認(rèn)定類別、認(rèn)定書送達(dá)期限等都做出了規(guī)定，只要當(dāng)事人對(duì)任一方面不服并能提出適當(dāng)理由，就是可以提起訴訟。但對(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定的結(jié)果(即使認(rèn)定結(jié)論為原因不明)，則無(wú)法提起訴訟，因?yàn)闆]有相應(yīng)的法律條文予以具體規(guī)定，而是屬于科學(xué)結(jié)論，這也正是本文開頭所述觀點(diǎn)一與觀點(diǎn)三的分歧點(diǎn)。即使作為火災(zāi)原因認(rèn)定的結(jié)果是不可訴的，但作為具體行政行為的火災(zāi)原因認(rèn)定的其它環(huán)節(jié)與子過(guò)程仍然是可訴的。

四、結(jié)論

通過(guò)上述分析可知，火災(zāi)原因和事故責(zé)任認(rèn)定不僅屬于具體行政行為，而且本質(zhì)卜是可訴的，只不過(guò)僅就火災(zāi)原因認(rèn)定的結(jié)論而言是不可訴的。這對(duì)我們公安消防機(jī)構(gòu)在進(jìn)行火災(zāi)事故調(diào)查中具有重要的指導(dǎo)意義。

(一)建議適時(shí)修改《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》

由于《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》存在越權(quán)嫌疑，在實(shí)踐中也被法院排斥，與《行政訴訟法》的規(guī)定相互矛盾，不僅影響到其權(quán)威性，而且造成一些錯(cuò)誤和混亂，應(yīng)盡快予以糾正和澄清。為此，遼寧消防局與省高級(jí)人民法院通過(guò)聯(lián)合調(diào)研后，已于2002年9月28口作出明確規(guī)定，將公安消防機(jī)構(gòu)作出的火災(zāi)原因和事故責(zé)任認(rèn)定納人行政訴訟范圍，實(shí)行復(fù)議前置，圖這樣做是否會(huì)導(dǎo)致調(diào)查人員怕承擔(dān)敗訴后果而不敢或不愿做出明確的調(diào)查結(jié)論呢?我認(rèn)為，這正好體現(xiàn)司法工作中已普遍認(rèn)同的疑案從無(wú)，有利于**限度保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益。還可以促進(jìn)調(diào)查人員不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)法制意識(shí)，提高調(diào)查水平，規(guī)范調(diào)查，提高調(diào)查認(rèn)定質(zhì)量，減少武斷、育目和不科學(xué)的認(rèn)定，更好地履行調(diào)查職責(zé)，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)、法制社會(huì)，樹立為民行政的消防形象都具有積極的意義。因此，《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》的修訂是十分必要的。

(二)火災(zāi)原因認(rèn)定和事故責(zé)任認(rèn)定的區(qū)別

由前面的分析可知，火災(zāi)原因認(rèn)定側(cè)重于火災(zāi)事故的客觀事實(shí)，其原因認(rèn)定鏈條屬于客觀、科學(xué)的范疇，原因認(rèn)定結(jié)論是以嚴(yán)格、嚴(yán)密、科學(xué)的邏輯推理為基礎(chǔ)的，不需要進(jìn)行主觀判斷，具有不可訴的特點(diǎn)，在表述上屬于就事不就人，如果人的因素成為火災(zāi)原因，火災(zāi)性質(zhì)可能為縱火、違章用火等。

火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定則重點(diǎn)是針對(duì)當(dāng)事人的，因?yàn)橹挥腥瞬拍艹袚?dān)責(zé)任，就一個(gè)事實(shí)或事項(xiàng)的責(zé)任是無(wú)從談起的。根據(jù)《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》，火災(zāi)事故當(dāng)事人的責(zé)任認(rèn)定結(jié)果是需要將確定的四種責(zé)任與客觀實(shí)際情況進(jìn)行比較，作出主觀判斷的，調(diào)查人員與當(dāng)事人主觀判斷就可能存在差異，因而它是可訴的。因此，在制作火災(zāi)原因認(rèn)定時(shí)應(yīng)避免將人定為火災(zāi)原因，防止不必要的訴訟發(fā)生。而對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定則一定有確定的單位和個(gè)人，否則無(wú)法落實(shí)其責(zé)任。

既然不能避免成為被告的可能，火災(zāi)調(diào)查人員就應(yīng)以客觀辨證積極的心態(tài)來(lái)對(duì)待這一問(wèn)題，努力提高業(yè)務(wù)水平，認(rèn)真細(xì)致扎實(shí)地做好調(diào)查認(rèn)定的基礎(chǔ)工作，盡量爭(zhēng)取減少訴訟的發(fā)生，即使提起訴訟，也不致于敗訴。