火災事故調(diào)查認定的可訴性研究

隨著我國社會進步和發(fā)展，公民法治意識的增強，法制的健全及執(zhí)法的規(guī)范，在消防行政執(zhí)法方面，由火災原因和事故責任認定引起的法律問題呈現(xiàn)出逐年上升趨勢，但由于在現(xiàn)行法律法規(guī)與司法實踐方面存在一些矛盾與混亂，給人們的認識和司法實踐造成了困難。對這方面的理論分析，目前可概括為三種認識:一是認為火災原因和事故責任認定屬于可訴的具體行政行為，應納人行政訴訟的受案范圍;二是認為火災原因和事故責任認定不是可訴的具體行政行為，不能納人行政訴訟的受案范圍;三是認為火災原因認定不是可訴的行政行為，而火災事故責任認定是可訴的行政行為。經(jīng)過幾年爭論，不但沒有達成統(tǒng)一認識，反而使問題更加復雜化了。為此，本文通過分析行政機關行為的分類，具體行政行為的概念，司法實踐狀況及可訴性的本質(zhì)等，認為應當將火災原因和事故責任認定納人可訴具體行政行為的受案范圍，但其可訴性又具有特殊性。在此基礎上對實際工作提出了相應的建議。北京消防檢測維保公司-火災事故調(diào)查認定的可訴性研究/文/楊秋波

一、具體行政行為性質(zhì)分析

(一)行政機關行為的分類

行政機關在開展工作的過程中，除行政行為外還可能有三類行為:內(nèi)部管理行為、民事行為和相對人行為。內(nèi)部管理行為是行政機關為了維持一定的工作秩序，保證運行暢通，提高效率，根據(jù)自身工作性質(zhì)及工作需要制定的一套管理制度來實施的。民事行為及其處理是由諸如合同法這樣的民法來制約的。相對人行為是指行政機關也可能是另一些行政機關的管理對象，因而，也要產(chǎn)生行為相對人的行為。顯然，火災原因和事故責任認定不屬于土述三類行為，那必然是屬于行政行為。

(二)具體行政行為的概念

在法學界，對行政行為的認識通常存在四種學說:最廣義說、廣義說、狹義說、最狹義說。在我國法學界，對行政行為的理解是受到法律規(guī)定的深刻影響的。我國《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院受理行政訴訟案件的范圍**于具體行政行為。因此，大多數(shù)學者傾向于最狹義說，將行政行為基本等同于“具體行政行為”困。

依據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》對有關詞語的解釋，具體行政行為可理解為行政機關及其工作人員在行使職權(quán)時，按照法律、條例、規(guī)定、規(guī)范、標準、辦法等的規(guī)定，為實現(xiàn)給定的社會竹理目的，針對特定的人或事采取的行動。一般來說，對具體行政行為的理解表述為，行政主體針對特定對象具體運用法律規(guī)范所作出的，對特定對象產(chǎn)生約束力的活動。因此，作為具體行政行為應該有如下特征:(1)行政主體。行為主體要具有行政主體資格，即必須有國家法律賦予其相應職權(quán);(2)特定對象。作為行政劉象可以是具體的人，也可以是具體的事項，對其產(chǎn)生的約束力，如果說權(quán)利義務的話，只有當對象是人時才會表現(xiàn)出來，對事則為規(guī)范性的要求，因此，在判斷是否屬于具體行政行為時不能片面強調(diào)權(quán)利義務;(3)具體適用的法律規(guī)范。這是行政機關作出某種行為的依據(jù)，按照法制社會的要求，如果沒有具體適用的法律規(guī)范，就不能做出具體行政行為。

火災原因及事故責任認定的法定權(quán)力是《中華人民共和國消防法》第三十九條規(guī)定賦予公安消防機構(gòu)的，作出認定具體適用法律規(guī)定由《火災事故調(diào)查規(guī)定》確定，火災原因認定的對象是火災事實，火災事故責任認定則是單位或個人，這些認定一經(jīng)作出都具有權(quán)威性和約束力。因此，火災原因和事故責任認定都應屬于具體的行政行為。

(三)司法實踐現(xiàn)狀

對于火災原因和事故責任認定的法律救濟途徑，在《火災事故調(diào)查規(guī)定》第三十一條規(guī)定:“當事人對火災原因、火災事故責任認定不服的，自收到《火災原因認定書》、《火災事

故責任認定書》之日起十五日內(nèi)，可以向火災事故發(fā)生地主管公安機關或者上一級公安消防機構(gòu)申請重新認定;…火災原因、火災事故責任的重新認定決定為最終決定?！痹?/span>2000年3月20日公復字20003號公安部《關于對火災事故責任認定不服是否屬行政訴訟受案范圍的批復》指出:“火災事故責任認定是公安消防機構(gòu)在查明火災事故事實后，根據(jù)當事人的行為與火災事故之間的因果關系，以及其行為在火災事故中所起的作用而做出的結(jié)論，其本身并不確定當事人的權(quán)利義務，不是一種獨立的具體行政行為，不屬于《行政訴訟法》第十一條規(guī)定的受案范圍?！鄙鲜鲆?guī)定屬于越權(quán)規(guī)定，不僅否定了火災原因認定、火災事故責任認定的具體行政行為性質(zhì)，而且排除其行政訴訟的救濟途徑，法院可以不予采用。因為《行政訴訟法》在第十一條、第十二條采用的是以“肯定為主、否定為輔”的方式規(guī)定的受案范圍，并未明確排除火災原因認定和火災事故責任認定的訴訟受理，而且《最高人民法院關于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問題的解釋》規(guī)定“《行政訴訟法》第十二條第(.四)項規(guī)定的‘法律規(guī)定由行政機關最終裁決的具體行政行為’中的‘法律’，是指全國人民代表大會及其常務委員會制定、通過的規(guī)范性文件”。在實踐中，就火災原因認定和火災事故責任認定提起行政訴訟而且被法院受理的案件逐年增多，其中作為被告的公安消防機構(gòu)有勝訴的，也有敗訴的。可見，火災原因認定與火災事故責任認定實際已被法院視為具體行政行為并可對其進行司法審查。

二、可訴性的本質(zhì)分析

具體行政行為的可訴性既是一個理論問題，又是一個實踐問題，雖然有學者已經(jīng)對可訴性的概念、特征、原則等進行了理論探討，但并未回答訴訟為什么會發(fā)生?如何發(fā)生?本質(zhì)是什么?在前面已經(jīng)分析了具體行政行為的特點，可以看出無論是行政機關的職權(quán)，還是其對特定的對象作出的具有約束力的行動，都必須以相關法律、規(guī)定、規(guī)范、標準、條例、辦法等為依據(jù)，如果沒有相關法律依據(jù)，就無法作出具有約束力的行動。法律法規(guī)是客觀的、抽象的、概括的，對特定的對象一般不會自動產(chǎn)生某種約束力，而相應的約束力則是法律通過具體行政行為表現(xiàn)出來的主觀的、具體的一面。因此，具體行政行為起著聯(lián)系法律的客觀方面(法律條文)與主觀方面(某種約束力)的橋梁作用。用測量學上的術(shù)語來理解就是，作為客觀方面的法律條文對應于尺子，特定對象對應被測物體，主觀方面的約束力對應測量結(jié)果，具體行政行為對應測量。根據(jù)測量理論，客觀的法律條文與主觀的約束力之間一定存在偏差，而且這種偏差可以分為兩類，一類屬于過錯(有意的或無意的)引起的，通過行政主體的努力可以盡量避免的。比如:不作為、亂作為、事實不清、證據(jù)不足、定性不準、適用法律錯誤、程序違法、顯失公正等;另一類則屬于主觀上無法避免的，產(chǎn)生原因在于行政主體與相對人對法律條文的主觀理解和對特定對象的主觀判斷上的不一致。人不僅受感情因素的影響，還受其思想素質(zhì)、工作經(jīng)驗、水平和能力的影響，對問題的分析判斷難免產(chǎn)生這樣那樣的偏差;尤其是在我國這樣一個人際關系復雜濃重的社會環(huán)境下，個人的思想意識很容易受到來自多方面利益與需求的引誘和驅(qū)使，因而在行為上也會出現(xiàn)這樣那樣的偏差。此外，由于行政主體與相對人的地位、出發(fā)點和利益上的不同，對法律條文和具體事實的分析判斷就必然存在差異，也就存在發(fā)生訴訟的可能性。因此，在上述偏差和差異發(fā)生的方面都可作為訴訟的對象而提起行政訴訟，也就是說，在作出具體行政行為的整個過程中，只要有適用法律條文的地方，就可以發(fā)生訴訟，而且從第二類偏差可以看出，這種訴訟是難于避免的。為了構(gòu)筑減少行政訴訟案件數(shù)量，防止行政機關及工作人員濫用權(quán)力，追求個人或小團體利益，實現(xiàn)公正行政的**道防火墻，就必經(jīng)從立法上**限度保證處于弱勢地位的行政相對人提起行政訴訟的權(quán)力。這樣做的結(jié)果，既能促進公務人員自覺加強學習，提高行政水平，增強尊重法律、敬畏法律的效果;也能有效降低行政訴訟發(fā)生的兒率，即使有使法院一F作任務加重的情況出現(xiàn)，這也是短暫的。美國司法界早在卜世紀三十年代以后就堅持“除非法律明文規(guī)定，不能審查的行政行為只是例外”的原則。

三、火災原因和事故責任認定的可訴性分析

火災原因認定是公安消防部門在火災撲滅后通過火災現(xiàn)場詢問、現(xiàn)場勘驗、技術(shù)鑒定和模擬實驗等調(diào)查結(jié)果，對火災發(fā)生原因作出的科學結(jié)論。它是對火災事實的客觀反映，其直接目的是為預防火災發(fā)生、抑制火災發(fā)展、實施火災撲救提供指導和幫助。因此，原則_卜講，火災原因認定不是針對具體的個人及行為，是就事不就人的。因此，只要調(diào)查的程序是合法的，行為是積極的，證據(jù)是客觀的，推理是科學嚴謹?shù)?，僅就認定結(jié)論提起訴訟就不具有理由?；馂脑蛲ǔ７譃榉呕稹㈦姎?、違章操作、用火不慎、吸煙、玩火、自燃、雷擊、不明、其他等，火災原因認定結(jié)論是一種科學結(jié)論，屬于不可訴的。

火災事故責任認定是根據(jù)已查明的火災事故經(jīng)過、火災原因、火災損失及有關單位和個人與火災事故的關系等，就可按照《火災事故調(diào)查規(guī)定》第二十九條規(guī)定對有關單位和個人的責任確定為直接責任、間接責任、直接領導責任、領導責任。按照《火災事故調(diào)查規(guī)定》第三十條的規(guī)定，火災事故責任認定的目的就是要據(jù)此認定，依照《消防法》、《刑法》、《行政處罰法》等有關法律法規(guī)對相關單位和個人進行相應的處罰。因此，火災事故責任認定是直接依法確定有關單位和個人的法律地位、相應的權(quán)利義務，認定結(jié)論不可能完全避免出現(xiàn)客觀法律與主觀權(quán)利之間的偏差，因此，認定結(jié)果屬于可訴的。

一個具體行政行為往往是以其結(jié)果來說的，而事實L，它不可能是一個孤立的、單純的行為，往往涉及一系列的環(huán)節(jié)、過程和行為。因此，涉及一個具體行政行為的訴訟也就應該是針對作出該具體行政行為從開始到結(jié)束的所有環(huán)節(jié)和過程，只要行政相對人認為這些環(huán)節(jié)和過程的任一環(huán)節(jié)、任一過程不合法、裁量不公都可提起訴訟。就如生活中L樓的例子，上樓是一步一步卜去的，如果中途某一步?jīng)]有踩著樓梯就可能掉下去，其最終行為是由過程中的每一行為及過程構(gòu)成的?？梢?，對某一具體行政行為提起的訴訟雖然最終都會體現(xiàn)在其結(jié)果上，但訴訟的對象卻不一定為結(jié)果。這一點也可以通過分析涉及具體的火災原因和事故責任認定提起的行政訴訟案件來予以證實。

《消防法》和(火災事故調(diào)查規(guī)定))等對公安消防機構(gòu)在火災調(diào)查認定中的職責、證據(jù)收集方法、調(diào)查詢問方法、責任認定類別、認定書送達期限等都做出了規(guī)定，只要當事人對任一方面不服并能提出適當理由，就是可以提起訴訟。但對火災原因認定的結(jié)果(即使認定結(jié)論為原因不明)，則無法提起訴訟，因為沒有相應的法律條文予以具體規(guī)定，而是屬于科學結(jié)論，這也正是本文開頭所述觀點一與觀點三的分歧點。即使作為火災原因認定的結(jié)果是不可訴的，但作為具體行政行為的火災原因認定的其它環(huán)節(jié)與子過程仍然是可訴的。

四、結(jié)論

通過上述分析可知，火災原因和事故責任認定不僅屬于具體行政行為，而且本質(zhì)卜是可訴的，只不過僅就火災原因認定的結(jié)論而言是不可訴的。這對我們公安消防機構(gòu)在進行火災事故調(diào)查中具有重要的指導意義。

(一)建議適時修改《火災事故調(diào)查規(guī)定》

由于《火災事故調(diào)查規(guī)定》存在越權(quán)嫌疑，在實踐中也被法院排斥，與《行政訴訟法》的規(guī)定相互矛盾，不僅影響到其權(quán)威性，而且造成一些錯誤和混亂，應盡快予以糾正和澄清。為此，遼寧消防局與省高級人民法院通過聯(lián)合調(diào)研后，已于2002年9月28口作出明確規(guī)定，將公安消防機構(gòu)作出的火災原因和事故責任認定納人行政訴訟范圍，實行復議前置，圖這樣做是否會導致調(diào)查人員怕承擔敗訴后果而不敢或不愿做出明確的調(diào)查結(jié)論呢?我認為，這正好體現(xiàn)司法工作中已普遍認同的疑案從無，有利于**限度保護相對人的權(quán)益。還可以促進調(diào)查人員不斷加強業(yè)務學習，增強法制意識，提高調(diào)查水平，規(guī)范調(diào)查，提高調(diào)查認定質(zhì)量，減少武斷、育目和不科學的認定，更好地履行調(diào)查職責，對構(gòu)建和諧社會、法制社會，樹立為民行政的消防形象都具有積極的意義。因此，《火災事故調(diào)查規(guī)定》的修訂是十分必要的。

(二)火災原因認定和事故責任認定的區(qū)別

由前面的分析可知，火災原因認定側(cè)重于火災事故的客觀事實，其原因認定鏈條屬于客觀、科學的范疇，原因認定結(jié)論是以嚴格、嚴密、科學的邏輯推理為基礎的，不需要進行主觀判斷，具有不可訴的特點，在表述上屬于就事不就人，如果人的因素成為火災原因，火災性質(zhì)可能為縱火、違章用火等。

火災事故責任認定則重點是針對當事人的，因為只有人才能承擔責任，就一個事實或事項的責任是無從談起的。根據(jù)《火災事故調(diào)查規(guī)定》，火災事故當事人的責任認定結(jié)果是需要將確定的四種責任與客觀實際情況進行比較，作出主觀判斷的，調(diào)查人員與當事人主觀判斷就可能存在差異，因而它是可訴的。因此，在制作火災原因認定時應避免將人定為火災原因，防止不必要的訴訟發(fā)生。而對火災事故責任認定則一定有確定的單位和個人，否則無法落實其責任。

既然不能避免成為被告的可能，火災調(diào)查人員就應以客觀辨證積極的心態(tài)來對待這一問題，努力提高業(yè)務水平，認真細致扎實地做好調(diào)查認定的基礎工作，盡量爭取減少訴訟的發(fā)生，即使提起訴訟，也不致于敗訴。